四川省乡镇级国土空间总体规划编制指南

1.总则

1.1地位作用

乡镇级国土空间总体规划是对市县级国土空间总体规划的细化落实，是对划定的县域乡镇级片区（经济区、保护区或其他功能区）国土空间保护、开发、利用、修复等工作做出的具体安排，是实施国土空间用途管制、核发建设规划许可、编制详细规划和相关专项规划的法定依据。

1.2适用范围

本指南适用于全省行政区域内乡镇级国土空间总体规划的编制和管理组织工作。位于市县中心城区外的区域，应纳入乡镇级国土空间总体规划的编制范围。确需按行政区单独编制国土空间规划的乡镇，可参照本指南的要求执行。

1.3基本原则

统筹协调、优化布局。充分衔接上位经济社会发展规划和国土空间规划，统筹整合片区各专项规划，全面优化片区国土空间布局、生产力布局、基础设施布局、公共服务设施布局，以及新型城镇化和乡村振兴发展布局，推动片区一体化发展。

因地制宜、彰显特色。充分考虑自然资源禀赋、经济地理格局和历史人文背景等条件，综合片区人口、土地、产业等各类关键因素，准确把握片区发展方向和功能定位，确定编制片区国土空间规划的思路、对策、布局与管控要求，推动各片区优势互补、彰显特色，实现差异化发展。

底线思维、绿色发展。严格落实上位规划确定的相关控制线，明确规划措施，切实维护粮食安全和生态安全、全面提高土地等资源的利用效率，促进人与自然和谐共生。提出地质灾害、洪涝灾害等风险隐患管控的具体举措，确保人民群众生命财产安全。

以人为本、民主决策。坚持以人民为中心的发展思想，在顺应群众诉求期盼、把握发展阶段及其特征的基础上，按照尊重规律、依法依规、严格程序的要求，进一步完善公众参与机制，将共谋、共建、共享、共治贯穿到规划编制的全过程，切实增强规划工作的战略性、权威性、科学性和可操作性。

1.4规划层次

乡镇级国土空间总体规划包括片区规划和镇区规划两个层次。片区规划的主要任务，是对片区全域的国土空间和相关资源要素进行统筹安排，其中城镇开发边界内建设用地需进行布局，并规划至二级地类，对暂未明确具体用途的，可确定为留白用地；镇区规划的主要任务，是对片区内各乡镇人民政府驻地城镇开发边界以内的用地进行布局安排。单个镇区规划规模小于1平方公里的，其内容深度可达到详细规划的要求。鼓励有条件的地区全覆盖编制镇区详细规划。

1.5规划期限

与县级国土空间总体规划期限保持一致。本轮规划基期年为2020年，目标年为2035年，近期一般为5年。

1.6底图底数

以2020年度国土变更调查成果为基础（城镇、村庄不打开统计），在衔接县级国土空间总体规划底数底图、综合水资源、土壤资源、矿产资源、地质环境、森林资源和基础测绘等调查评价成果的基础上，对数据进行地类转换、细化和边界修订，按《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》的要求确定工作底数。

以2000国家大地坐标系和1985国家高程基准作为空间定位基础，结合现状补充调查，将地形图、正射影像图和基数转换后的成果图叠加，形成坐标一致、边界吻合、上下贯通的工作底图。原则上，片区工作底图和地形图比例应为1:5000～1:10000，镇区工作底图和地形图比例不小于1:2000。片区用地分类可细分至一、二级地类，镇区可细分至二、三级地类。

2.编制组织

2.1编制主体

市县人民政府是编制规划的责任主体。在各级工作专班的框架下，具体编制工作可按以下方式组织开展：县级行政区范围以内编制的乡镇级国土空间总体规划，由县级人民政府自然资源主管部门牵头，会同县级工作专班相关部门和乡镇人民政府共同开展编制工作。跨县编制的乡镇级国土空间总体规划，由各级人民政府自然资源主管部门牵头，会同市级工作专班相关部门、县级和乡镇人民政府共同开展编制工作。

2.2编制单位

承担乡镇级国土空间规划编制任务的技术单位应具备土地利用规划或城乡规划乙级及以上资质。规划编制团队应包含土地利用规划、城乡规划，以及区域经济、综合交通、市政工程、生态环境等方面的专业技术人员。

2.3编制程序

（1）前期准备

组建由地方党委政府主导、自然资源主管部门牵头、涉及空间保护利用的有关部门参与的工作专班；制定工作方案，明确职责分工、目标任务、时间进度和保障措施；确定规划编制单位，对规划编制单位的资质业绩和团队人员构成进行严格把关；开展必要的宣传动员和技术培训活动，推动规划编制工作顺利开展。

（2）基础调研

按照“住下来、融进去”的要求，通过现场踏勘、走访座谈、问卷调查和入户访谈等方式，详细了解乡村发展历史人文、地理格局和资源禀赋等情况，分析乡村人口流动、自然地理格局演变，摸清空间本底、把握发展特征、充分听取当地干部群众的意愿和诉求（参见附录1）。

（3）规划编制

按照上位规划明确的发展战略、空间格局和管控要求，进一步理清发展思路、规划定位和主要目标，在优化空间布局、细化管控措施、统筹空间与各类资源要素的基础上形成规划方案，通过专家审查，征求地方、部门、乡贤和群众意见等方法，对规划方案进行充分论证，确保规划的科学性和可操作性。

（4）审批公布

规划报批前应向社会进行公告，公告时间不应少于30日。公告后的规划方案，由市县自然资源主管部门逐级审查同意后，由县（市、区）人民政府报市（州）人民政府审批。审批通过后，由市（州）自然资源主管部门报自然资源厅备案。备案后的规划成果，市（州）人民政府应依法进行公布，主动接受社会各界的监督。历史文化名镇等法律法规或相关政策另有规定的，从其规定。

镇区达到详细规划深度的，可纳入乡镇级片区总体规划一并报市（州）人民政府审批；镇区独立编制详细规划的，报县（市、区）人民政府审批。

3.片区规划

3.1现状分析

全面分析区位关系、资源环境、空间利用、产业基础和镇村建设等基本情况。在县级“双评价”成果基础上，结合乡镇级数据精度，进一步深化国土空间适宜性评价等内容。深入研究乡村人口流动趋势，梳理经济社会、产业发展、空间利用、农房建设和设施配套等方面存在的突出问题。

3.2功能定位

依据上位规划和当地经济社会发展实际，按照尊重乡村发展规律和“宜农则农、宜林则林、宜工则工、宜商则商、宜游则游”的思路，综合确定片区功能定位、发展思路和规划目标，在落实上位规划约束性指标的基础上，同步建立符合当地实际的规划指标体系（参见附录2）。

3.3底线约束

三条控制线。严格落实上位规划划定的耕地和永久基本农田（以最新启用的永久基本农田核实处置成果为准）、生态保护红线和城镇开发边界。涉及优化调整的按相关规定执行。

村庄建设边界。基于村庄发展基础和条件，合理避让优质耕地、地质灾害危险区等不宜建设的区域，将相对集中的现状农村居民点建设用地以及因村庄建设和发展需要必须实行规划控制的区域划入村庄建设边界。在满足环保、安全和相应的规划设计规范前提下，少量乡村公共服务和基础设施、零星乡村产业用地和散居农房可在村庄建设边界外进行建设。到规划期末，各片区村庄建设边界规模一般不得超过2020年度国土变更调查村庄用地“203”规模扣除已划入城镇开发边界的部分（以下简称扣除后“203”规模），同时各片区可预留不超过5%的扣除后“203”规模作为规划“留白”机动指标，为未来发展留有余地。确需突破片区村庄建设边界规模的，应由县级人民政府在县域范围内统筹安排，但全县不得突破县域扣除后“203”规模。（村庄建设边界内的村庄建设用地面积+村庄建设边界外零星分散的村庄建设用地面积+规划“留白”机动指标≤2020年度国土变更调查村庄用地“203”规模扣除已划入城镇开发边界的部分）

其他保护线。细化落实上位规划确定的其他各类控制线，充分运用全国自然灾害综合风险普查成果，科学划定灾害安全防护范围；梳理世界文化遗产、历史文化名镇名村、传统村落、各级文物保护单位、古树名木和非物质文化遗产等历史文化资源，依据文物保护单位保护范围和建设控制地带、水下文物保护区、地下文物埋藏区等保护范围，统筹划定历史文化保护线；明确矿产资源、水资源、湿地等其他资源的管控范围。

3.4规划分区

落实上位规划确定的规划分区，结合主体功能定位和空间功能布局，将规划分区细化至二级规划分区（参见附录3）。规划分区管控规则按相关规定执行。

3.5用地布局

围绕片区功能定位和存在的主要问题，按下列要求对各类现状用地的布局进行优化，鼓励将近期落地实施、空间边界明确的项目落实到具体图斑，并规划至二级地类。

农用地布局。结合专项规划，摸清耕地后备资源潜力，通过农用地整治等方式，稳妥推进“山上”换“山下”，将山上耕地逐步调整到山下、果树苗木逐步上山上坡，进一步优化耕地布局，提高耕地连片度，确保满足耕地保护目标任务。优化整合零散林地，结合道路、沟渠和农村居民点布局生态网络。开展现状园地分析评价，在尊重群众意愿的前提下，明确分阶段低效经果林腾退计划。结合当地实际，在耕地数量不减少、质量不降低的前提下合理布局园地。根据生态保护和农牧业发展需要，提出草地布局优化或管控的具体措施。顺应现代农业产业发展需要，合理布局直接用于作物种植和畜禽水产养殖的农业设施用地。

建设用地布局。按照节约集约用地和人口、土地和产业相匹配的要求，进一步优化城镇建设布局，推动工业企业向园区和城镇集中。科学预测人口规模和流动趋势，合理确定各镇村等级、职能与建设用地规模。结合村级片区自然条件、经济职能、范围规模等因素，按照“宜聚则聚、宜散则散”的要求，引导农村居民点适度集聚，明确农村居民点选址位置、用地规模和管控要求。按照高标准农田建设要求，结合农业生产和农村生活需要，优化布局乡村道路用地。根据国家相关政策，落实军事设施、文物古迹、宗教场所、殡葬场所等特殊用地布局。考虑邻避设施空间选址错配有可能带来社会矛盾和安全隐患，污水处理厂、垃圾焚烧厂、垃圾填埋场、殡仪馆等具有邻避效应的设施布局需落实到具体图斑，并规划至二级地类，各地可结合实际明确邻避设施的具体类型。

其他用地布局。严格保护湿地资源，确保湿地面积不减少。优化整理现状散乱水渠和零星水塘等用地，形成互联互通的乡村水网系统。保护具有生态功能的水域，开发沙地、裸土地等其他土地。

依据优化布局结果，制定片区国土空间用途结构调整表（参见附录4）和城镇开发边界内建设用地结构规划表（参见附录5）。

3.6产业发展

根据自然资源禀赋、现有产业基础和片区功能定位，推进关联度较高的产业连线成片、规模发展，同步培育壮大特色优势产业，促进乡村一二三产业融合发展。规模较大、工业化程度高、分散布局配套设施成本高的产业项目向园区集中，具有一定规模的农产品加工向县城或有条件的乡镇城镇开发边界内集聚，合理规划预留农村新产业新业态发展用地，结合农村居民点安排小型电商和农产品初加工产业，鼓励利用集体经营性建设用地发展乡村产业，形成符合产业发展类型特点、符合农村生产生活方式的空间布局和用地保障模式。

3.7设施配套

公服设施。合理确定公共服务设施配套标准，形成中心镇和其他建制镇错位配置、相互补充的设施配套模式，构建不同类型的城乡生活圈。有效整合现有各类公共服务设施，科学确定教育、医疗、卫生、防疫、农村公益性墓地和社会福利等公共服务设施的布局和规模。鼓励功能相近的公共服务设施相对集中配置，共建共享。

交通设施。充分衔接上位规划和相关专项规划，落实重大交通基础设施和干线公路布局，进一步优化农村公路网络布局。完善乡镇政府驻地、村组和农村居民点之间的联系道路。明确乡道、村道建设技术标准，推动实施乡村运输“金通工程”，明确公交站场、停车场等交通设施的布局和规模。

水利设施。充分衔接上位规划和相关专项规划，结合水资源配置及农业生产等水利基础设施网络，明确水利基础设施类型、布局、建设规模以及廊道管控措施，全面提升水安全保障能力。

市政设施。综合自然地理条件和现状建设基础，合理确定电力、燃气，以及供水、污水、通信、环卫等设施的布局、规模和建设标准，明确重要基础设施廊道和邻避设施的建设与管控要求，进一步优化市政基础设施网络。

防灾设施。结合灾害隐患与风险评价结果，研究提出防灾减灾目标。合理确定防洪排涝、地质灾害、抗震减灾、消防、防疫等灾害设防标准、明确防灾措施和减灾对策。提出应急避难场所、救援疏散通道、救援物资储备等设施建设规模和空间布局，加快推进“平急两用”设施建设落地落实。

3.8整治修复

学习运用“千村示范、万村整治”工程经验，落实上位规划、衔接相关专项规划确定的土地整治和生态修复目标、任务和空间安排，确定农用地整治、建设用地整理和乡村生态保护修复等建设内容。顺应发展现代农业和适度规模经营需要，开展农用地集中连片整治，统筹建设一批耕地集中整治示范区；统筹农房建设、乡村基础设施建设和产业发展等需求，整理盘活农村零散、闲置、低效建设用地，明确具体措施和重点区域；适应美丽乡村建设需要，实施农村地区山水林田湖草一体化保护和修复，落实上位规划确定的生态保护修复要求，明确具体措施和项目安排。对具有文化内涵、历史底蕴的村镇，要将历史文化保护纳入保护修复范围，传承农耕文明，延续历史文脉，留住乡愁乡韵。

全域土地综合整治涉及“三区三线”局部优化或调整的，应在实施方案批准后，修改或调整乡镇级国土空间总体规划，并将整治区域逐级纳入全国国土空间规划“一张图”系统。

3.9品质提升

充分尊重群众意愿，优化农村居民点布局，尽可能多地保留乡村原有地貌和自然形态，塑造山水田园与乡村聚落相融合的空间形态。结合片区建筑历史文化特色和居民生活习惯，因地制宜确定乡村建筑总体风貌，制定建筑风格指引。补齐垃圾收集设施、污水处理设施、卫生厕所等农村人居环境建设短板，提升乡村宜居水平。

3.10规划传导

指导详规单元规划。按照全域覆盖、边界闭合、便于管理的原则，结合上位规划确定的城镇详规单元和村级片区划分成果，因地制宜确定详规单元，明确范围边界、功能定位等要求，并将永久基本农田、生态保护红线、村庄建设边界等传导到详规单元，制定详规单元规划指标分解表（参见附录6）。

指导镇区建设规划。单个镇区规划规模在1平方公里以内且达到详细规划深度的，要明确各类建设用地的用地性质，并确定地块容积率、绿地率、建筑密度、建筑高度等控制指标；单个镇区规划规模在1平方公里以上的，按照本指南第四章内容要求进行规划。

指导相关专项规划。对乡镇级片区相关专项规划进行统筹，指导相关部门和行业深化细化专项规划。在充分协调的基础上，将专项规划的主要内容纳入乡镇级国土空间总体规划，确保其空间需求在乡镇级国土空间总体规划中得到落实。

4.镇区规划

4.1现状概况

对镇区历史演变、人口情况、土地利用、基础设施、历史文化、空间形态和景观风貌等进行综合分析，理清目前存在的突出问题。

4.2定位规模

根据镇区在片区中的地位作用，结合发展潜力和上位规划要求，综合确定镇区性质与职能。结合人口变化趋势和片区规划确定的城镇开发边界，合理确定人口规模和城镇建设用地总规模。

4.3用地布局

结合地形地貌、工程地质、水文及其他相关因素，开展镇区建设用地评定，结合镇区建设历史沿革和既有建设布局特征，确定城镇发展方向。依据城镇性质，统筹安排居住、商业、交通、产业、仓储，以及绿地水系开敞空间、公共管理和公共服务等各类用地，对暂未明确具体用途的建设用地，可确定为留白用地。制定镇区建设用地结构规划表（参见附录7）。

4.4公服设施

针对镇区实际服务管理人口的规模、构成和生产生活需求，合理确定教育、医疗、卫生、防疫和社会福利等各类公共服务设施用地的规模及位置，鼓励整合盘活闲置用地优先用于公共服务设施建设。

4.5交通设施

优化镇区路网结构，深化主次干道线形，完善支路系统，严格控制道路红线宽度，优化明确道路横断面设计。合理确定道路交叉口形式，尽量避免出现多路交叉、错位交叉、畸形交叉等情况。明确客运站、公共交通停靠站、公共停车场等交通设施的规模和位置。

4.6市政设施

根据镇区发展和服务周边乡村需求，科学预测供水、排水、供电、燃气、通信、垃圾处理、供热（三州高寒地区）需求量，结合片区市政基础设施配置，确定各类设施建设规模与用地位置，预留重要市政设施廊道。确定基础设施用地控制界线，划定黄线并明确管控要求。

4.7防灾设施

明确镇区防灾减灾目标，合理确定设防标准，划定落实各类灾害的影响和防护范围，细化防灾减灾设施和应急避难场所等布局，明确重要疏散通道的管控要求，提出治理、预警、监控、避让和功能疏解等防灾减灾措施。

4.8风貌管控

落实历史文化街区、各级文物保护单位及重要地下文物埋藏区的保护范围，划定紫线并明确管控要求。提出特色风貌保护重点区域的保护管控措施，明确文化遗产保护传承与展示利用策略。在深入挖掘整理历史文化资源和环境景观资源的基础上，明确镇区景观风貌总体要求，强化对重点景观风貌区、景观节点和景观视廊的控制要求，对镇区建筑的高度、风格、体量、色彩等提出设计指引。明确绿地、水体等开敞空间的控制范围，划定绿线、蓝线并明确管控要求。

5.实施措施

5.1组织保障

结合规划层级和事权划分，明确地方政府及自然资源主管部门在实施规划过程中应当建立的机构、机制和工作规程，提出加强组织领导方面的措施建议，包括强化对基层管理干部的业务和政策培训、组建责任（社区、乡村）规划师队伍等。

5.2实施计划

结合上位经济社会发展规划和国土空间规划、片区相关专项规划，从资金来源、用地保障、规划管理等方面提出规划实施计划，突出近期需要开展的保护与建设等内容，明确重点项目安排表（参见附录8），确保规划得以顺利实施。

5.3政策配套

从产业协同与利益分享、基础设施和公共服务设施共建共享机制等方面提出建议意见，突出实施片区规划所需的体制机制和协同政策。同步提出规划实施所需的管理、财政、金融和用地等其他配套政策建议。

5.4监督评估

结合地方实际，提出确保规划严格实施的相关措施，包括建立规划公示、群众监督与动态监测制度，对规划实施情况进行定期评估，将规划执行情况纳入当地政府主要领导经责考核范围等。

6.成果形式

规划成果应包括文本、图件、表格和数据库等。各地可结合实际，对文字和图件进行增补、简化或合并。

6.1文本成果

文本成果包括规划文本、规划附件等。

规划文本应以章节形式表述规划结论。相关文字表述应当准确规范，简明扼要，并采用加下划线的方式表达规划强制性规定。

片区规划强制性规定应当包括永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界划定范围及管控要求；耕地保有量、永久基本农田保护面积、生态保护红线面积等指标落实及分解下达至各村的情况；重要生态廊道及生态系统保护控制要求；历史文化遗存保护范围和控制要求；教育、医疗卫生、社会福利等主要公共服务设施的布局；重大交通枢纽、重要线性工程网络、邻避设施等设施布局。

镇区规划强制性规定应当包括镇区公共服务设施、市政基础设施和防灾减灾设施的配建标准和布局，绿线、蓝线、紫线、黄线的控制要求等。

规划附件包括相关专题、专家意见、镇人民代表大会审议意见、市县级部门意见及采纳修改情况、公众参与记录、规划公示情况以及规划批复文件等。其中，规划批复文件在批复后纳入规划附件。

文本成果应包括纸质文档和电子文档两种形式。纸质文档应采用A4竖向排版。

6.2图件成果

图件成果应符合相关制图规范要求，明确标示项目名称、图名、图号、比例尺、图例、绘制时间、规划编制单位名称等，满足上图入库要求，图集采用A4幅面印制。规划图件原则上应包括附录9所列内容。

6.3表格成果

表格成果应符合乡镇级国土空间总体规划成果数据汇交要求，表格数据内容详见附录2-附录8。

6.4数据成果

规划数据库应按照自然资源部《乡镇级国土空间规划数据库规范（试行）》要求进行同步建设、同步报批。规划批准后，以县级行政单元为基本组织单元，由县（市、区）自然资源主管部门拼合乡镇级规划成果数据，形成县域乡镇级规划“一张图”，经市（州）自然资源主管部门汇总后，通过省级国土空间规划“一张图”实施监督信息系统汇交（汇交要求另行规定）。

7.附则

本指南自发布之日起施行，原《四川省乡镇级国土空间总体规划编制指南（2021修订版）》同时废止。除本指南明确的内容外，现行法律法规、相关政策，以及技术标准规范有明确规定的，从其规定。

各地应加快制定乡镇级片区国土空间总体规划的管理规定，鼓励有条件的地区出台符合地方实际的规划编制细则。

本指南由自然资源厅负责解释。